養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新的朝陽(yáng)區(qū)樣本

武靖人/文2020年第7次人口普查數(shù)據(jù)顯示，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)將步入深度老齡化時(shí)代，而中國(guó)式養(yǎng)老面臨著未備先老的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)式養(yǎng)老如何發(fā)展，如何加快健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，提供多層次的養(yǎng)老服務(wù)，滿足個(gè)性化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求成為擺在我們面前亟待思考和解決的難題。

為推進(jìn)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，朝陽(yáng)區(qū)近年有很多創(chuàng)新舉措，如成立區(qū)養(yǎng)老指導(dǎo)服務(wù)中心、試點(diǎn)建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體等。但也存在基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象和清單不清，部門(mén)間缺乏有效協(xié)調(diào)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源分散，運(yùn)營(yíng)不成體系，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)性和事業(yè)性的協(xié)同發(fā)展，許多涉足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的小企業(yè)融資困難，輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，缺乏抵押擔(dān)保等系列問(wèn)題。為此，我們?cè)谡{(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行了總結(jié)和分析，以期提煉出有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議。

一、北京市朝陽(yáng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新舉措

（一）建設(shè)三邊四級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系

朝陽(yáng)區(qū)養(yǎng)老指導(dǎo)服務(wù)中心成立于2019年12月，是全國(guó)首個(gè)以社會(huì)化模式運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，為北京市民政局下屬事業(yè)單位。通過(guò)政府主導(dǎo)、政企互動(dòng)、社會(huì)參與的方式，建設(shè)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)模式；建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，搭建服務(wù)商線上、線下服務(wù)平臺(tái)；通過(guò)養(yǎng)老信息卡、智能手機(jī)等形式提供多種信息化服務(wù)，建立養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)體系；參與朝陽(yáng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)相關(guān)政策的制定；在各街鄉(xiāng)分別建立指導(dǎo)站，依托全參與、全聯(lián)通、全覆蓋、全周期的四全服務(wù)，完善市、區(qū)、街、居四個(gè)層級(jí)的責(zé)任體系以及讓養(yǎng)老服務(wù)走到老年人床邊、身邊和周邊的三邊四級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系。

（二）建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體，整合養(yǎng)老服務(wù)資源

為拓展為老服務(wù)范圍，朝陽(yáng)區(qū)街道充分整合協(xié)同現(xiàn)有的養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)中心及其他社區(qū)便民服務(wù)資源，在9個(gè)街鄉(xiāng)試點(diǎn)建立區(qū)域養(yǎng)老聯(lián)合體，以行政轄區(qū)為單位，將碎片化的養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合，聚集立足社區(qū)、輻射居家的養(yǎng)老服務(wù)合力，形成醫(yī)養(yǎng)康相結(jié)合、多元社會(huì)力量參與的1+2+6+N養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境，新型融資主體涌現(xiàn)

隨著養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境的改善，在朝陽(yáng)區(qū)等地的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中涌現(xiàn)了一批按照政府意志提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，未來(lái)政府向這些社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)或?qū)⒊蔀榫徑夤┬杳?，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，節(jié)約財(cái)政資金的一種有效方式。

（四）推進(jìn)助餐服務(wù)體系建設(shè)

朝陽(yáng)區(qū)認(rèn)真貫徹《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，積極構(gòu)建覆蓋全區(qū)的1+43+N居家養(yǎng)老助餐服務(wù)體系。從2015年8月開(kāi)始，通過(guò)96083熱線、服務(wù)信息平臺(tái)等形式，整合大型連鎖服務(wù)商助餐資源，滿足本區(qū)老年人用餐需求。2021年以來(lái)，進(jìn)一步提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站助餐配餐服務(wù)能力，科學(xué)布局22個(gè)街鄉(xiāng)助餐中心，建設(shè)規(guī)范老年餐桌167個(gè)，逐步實(shí)現(xiàn)老年人助餐服務(wù)全覆蓋。下一步將采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引進(jìn)具有中央廚房+社區(qū)配送+配餐+送餐+助餐連鎖經(jīng)營(yíng)能力的專業(yè)餐飲企業(yè)，再次提升服務(wù)商助餐服務(wù)水平。

（五）搭建養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)

北京鼎興達(dá)科技有限公司與朝陽(yáng)區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心合作，建設(shè)一站式養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。借助該平臺(tái)驛站運(yùn)營(yíng)流量監(jiān)管、巡視探訪監(jiān)管、社工服務(wù)監(jiān)管，失能評(píng)估、適老化評(píng)估全過(guò)程監(jiān)管等功能，養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心創(chuàng)新構(gòu)建了1+3+N運(yùn)作模式，即：一站式智慧養(yǎng)老平臺(tái)；機(jī)構(gòu)、個(gè)人、政府三個(gè)用戶端，N款人工智能產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了居家、社區(qū)養(yǎng)老供需對(duì)接精準(zhǔn)化，增強(qiáng)了老人獲得感、幸福感、安全感。

（六）建立專業(yè)護(hù)理及上門(mén)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

金牌護(hù)士主要提供護(hù)士上門(mén)、醫(yī)學(xué)康復(fù)、母嬰護(hù)理、掛號(hào)陪診、三甲醫(yī)院體檢等全方位的專業(yè)護(hù)理及居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，已在線上擁有互聯(lián)網(wǎng)護(hù)理信息平臺(tái)——金牌護(hù)士APP，線下?lián)碛斜本┻B鎖醫(yī)療護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)——美鑫醫(yī)療連鎖護(hù)理站，實(shí)現(xiàn)了線上線下聯(lián)動(dòng)的立體化商業(yè)模式。另外，還建立了分科室的專家護(hù)理工作室，連接上游供應(yīng)鏈提供相應(yīng)的耗材，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)護(hù)理服務(wù)閉環(huán)，保證了居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)質(zhì)量。

（七）試點(diǎn)并推廣共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老房模式

樂(lè)成養(yǎng)老是北京首家試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老房模式的高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，致力于為55周歲以上自理、半自理、失能、失智的老人提供高品質(zhì)的基礎(chǔ)照護(hù)及生活服務(wù)。購(gòu)房者擁有養(yǎng)老房95%的產(chǎn)權(quán)，余下的5%產(chǎn)權(quán)部分歸樂(lè)成持有。國(guó)家承認(rèn)的房本，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承都可以，未來(lái)升值的收益也歸房屋所有人。試點(diǎn)項(xiàng)目恭和家園位于朝陽(yáng)區(qū)東五環(huán)雙橋，遍布全樓的老人基礎(chǔ)設(shè)施、公共活動(dòng)空間里每月有近百場(chǎng)豐富的娛樂(lè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了讓老人住自己的房子，足不出戶享專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的目的。

二、存在的問(wèn)題

（一）重頂層設(shè)計(jì)、輕具體落實(shí)。各層級(jí)制定出臺(tái)的部分養(yǎng)老服務(wù)制度政策存在頂層設(shè)計(jì)高屋建瓴，實(shí)則難以操作實(shí)施的現(xiàn)象。

（二）養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)難以協(xié)同發(fā)展。養(yǎng)老金制度改革滯后，基本養(yǎng)老體系不夠健全，政府和市場(chǎng)關(guān)系沒(méi)有完全厘清，導(dǎo)致養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了擠出和制約效應(yīng)。

（三）缺乏有效的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)政策不配套，資源配置分散，運(yùn)營(yíng)不成體系。在養(yǎng)老服務(wù)需求個(gè)性化、多樣化，養(yǎng)老服務(wù)資源碎片化的現(xiàn)實(shí)情況下，社會(huì)資源缺少有效整合，容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老服務(wù)資源脫節(jié)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)力弱，融資困難。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多數(shù)為輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，本身實(shí)力弱并缺乏符合條件的抵押和擔(dān)保，難以獲得金融支持。處于創(chuàng)業(yè)初期的小微養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)更加缺乏資金，特別是股權(quán)資金的支持。

（五）養(yǎng)老護(hù)理員缺口巨大。由于缺乏培訓(xùn)，工作時(shí)間長(zhǎng)、工資待遇差等原因，養(yǎng)老護(hù)理員人員數(shù)量少、不穩(wěn)定、流動(dòng)性大。

三、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和出臺(tái)政策的實(shí)操性與普惠性，從社區(qū)治理開(kāi)始深化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十四五規(guī)劃綱要明確：健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)。然而，目前國(guó)家層面對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)均沒(méi)有做出制度性安排，需要探索制定基本養(yǎng)老服務(wù)清單，理清政府和市場(chǎng)的邊界，然后通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式激活市場(chǎng)。

為進(jìn)一步推進(jìn)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的三位一體養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足個(gè)性化、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，還需要將養(yǎng)老照料中心、養(yǎng)老服務(wù)驛站、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類商戶、公共服務(wù)商等碎片化的養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行整合；需要調(diào)動(dòng)整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面資源和力量，從社區(qū)治理做起，發(fā)揮基層黨組織和基層政府、社會(huì)組織的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)；需要養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展；需要負(fù)責(zé)任的耐心資本提供支持，以建設(shè)市場(chǎng)和培育市場(chǎng)。

（二）進(jìn)一步完善部際聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，集中解決重大問(wèn)題，加強(qiáng)出臺(tái)政策的銜接配套。

建議對(duì)歷史遺留的因未辦理不動(dòng)產(chǎn)登記、土地規(guī)劃等手續(xù)未能通過(guò)審驗(yàn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)集中研究處理。建議人社、醫(yī)保、民政等部門(mén)要共同推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的銜接；對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)診所、衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室的，可以取消行政審批，實(shí)行備案制；醫(yī)保管理政策應(yīng)有利于醫(yī)療床位和養(yǎng)老服務(wù)床位的相互轉(zhuǎn)化等。

（三）建立養(yǎng)老資金保障逐級(jí)逐層合理分擔(dān)機(jī)制，加快養(yǎng)老金制度改革

建議研究設(shè)立中央財(cái)政專項(xiàng)科目，明確中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?；攫B(yǎng)老服務(wù)資金由中央與地方合理分擔(dān)，參照其他領(lǐng)域基本公共服務(wù)中中央和地方支出責(zé)任劃分，把握好度，進(jìn)而形成收放自如的財(cái)政保障機(jī)制。

重新理順養(yǎng)老金公司繳費(fèi)和個(gè)人賬戶的關(guān)系，明確企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)全部供入個(gè)人賬戶，劃撥國(guó)有資本做實(shí)個(gè)人賬戶，?大幅度增加個(gè)人賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重，充分發(fā)揮個(gè)人賬戶的激勵(lì)作用；?綜合考慮中央和地方財(cái)政之間的關(guān)系，科學(xué)設(shè)計(jì)統(tǒng)籌賬戶在養(yǎng)老金三支柱中所占的比重；參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，給予第二、第三支柱足夠的稅收激勵(lì)政策，促進(jìn)第二、第三支柱的健康快速發(fā)展。

（四）建立科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制，培育新型融資主體

對(duì)于有政府購(gòu)買服務(wù)的養(yǎng)老社會(huì)組織等新型融資主體，金融機(jī)構(gòu)可以與政府合作共同提供資金支持。在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，首先要建立信息披露機(jī)制，政府、金融機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括，社會(huì)組織等新型融資主體）需要在信息對(duì)稱的情況下進(jìn)行談判和交易，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要就其提供養(yǎng)老服務(wù)的成本信息進(jìn)行披露。為提高養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效和資金使用效益，還需要建立從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目過(guò)程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出到項(xiàng)目效果等環(huán)節(jié)的全過(guò)程績(jī)效評(píng)估體系和社會(huì)群眾監(jiān)督體系。在此基礎(chǔ)上，政府以基礎(chǔ)價(jià)格+績(jī)效價(jià)格方式確定購(gòu)買價(jià)格。信息披露的成本金額是其獲得政府和金融資源的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，也成為政府確定購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性價(jià)格，同時(shí)，根據(jù)績(jī)效評(píng)估和社會(huì)群眾監(jiān)督意見(jiàn)反饋確定績(jī)效價(jià)格，并作為政府和金融機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)繼續(xù)合作或解除合作的依據(jù)。（五）設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)股權(quán)投資基金，創(chuàng)新解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資困難難題

建議朝陽(yáng)區(qū)政府、金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)要積極設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)中小企業(yè)股權(quán)投資基金，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中處于創(chuàng)業(yè)初期，創(chuàng)新能力強(qiáng)的中小企業(yè)的發(fā)展。

上海張江高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，為扶持新興的互聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)等高新企業(yè)，在這些企業(yè)獲得國(guó)家或地方高新技術(shù)認(rèn)證的條件下，借助當(dāng)?shù)乜萍季?、發(fā)改委等支持便可獲得第三方擔(dān)保和貸款貼息等，或者通過(guò)創(chuàng)始人的個(gè)人信用作擔(dān)保，獲得當(dāng)?shù)劂y行貸款。金融機(jī)構(gòu)可借鑒類似的做法，選擇朝陽(yáng)區(qū)等部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，推出一些可操作的政策和融資模式來(lái)化解融資難題。（六）加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)

出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，并在職稱評(píng)定等方面享受同等待遇；鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)力量開(kāi)辦專門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人員的培訓(xùn)，提升職業(yè)隊(duì)伍技能和待遇水平。金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)專項(xiàng)貸款及助學(xué)貸款的方式支持依托高等院校、職業(yè)院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)示范點(diǎn)和培訓(xùn)基地，培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人才。

（作者系國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院養(yǎng)老課題成員：武靖人、黃子恒、沈繼奔、杜帥、何迪、王秀華、陳卉、巨薇、張嘯、曹卓君）