專訪鄭功成:養(yǎng)老育幼應(yīng)統(tǒng)籌考慮,保證政策的銜接和協(xié)同
時間：2022-10-01 11:28 來源： 作者：小通 人瀏覽
安享幸福美滿的晚年生活，是每位老年人的期盼，也是每個家庭的關(guān)切。
從今年1月開始，我國實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，將在全國范圍內(nèi)對地區(qū)間養(yǎng)老保險基金當(dāng)期余缺進行調(diào)劑，用于確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。此舉在制度上解決了基金的結(jié)構(gòu)性矛盾問題，困難地區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放也會更有保障。
近日，中國社會保障學(xué)會會長鄭功成在接受澎湃新聞專訪時，對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌這一舉措進行了解讀。作為國內(nèi)社會保障領(lǐng)域重要開拓者之一，他在養(yǎng)老金制度未來發(fā)展、養(yǎng)老幼育問題等方面也給出了自己的看法和建議。
鄭功成認為，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度改革深化最關(guān)鍵的一步，我國已經(jīng)具備了基本的條件。但是，要推行下去，還要注意解決各地繳費基數(shù)和繳費率統(tǒng)一、信息技術(shù)支撐、劃清楚中央和地方的責(zé)任分擔(dān)機制等問題。
同時，在他看來，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高等困境。據(jù)此，鄭功成呼吁，加快立法，加大投入，重塑養(yǎng)老服務(wù)體系，抓住重點發(fā)力。
鄭功成相信，養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌會邁出堅實的步伐，減輕老年人及其家庭的后顧之憂，切實提升老百姓的獲得感、安全感、幸福感。
養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌會邁出堅實的步伐
澎湃新聞：早在10多年前，您就曾提出破解養(yǎng)老金困境，全國統(tǒng)籌是牛鼻子，今年2月22日，人社部對外宣布，1月起企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險啟動全國統(tǒng)籌。在您看來，如今，全國統(tǒng)籌是否已經(jīng)具備成熟的條件？
鄭功成：養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度改革深化最關(guān)鍵的一步，大家要理解法定養(yǎng)老保險制度一定是國家層面的制度，任何國家的公民領(lǐng)取法定養(yǎng)老金，不是領(lǐng)取地區(qū)的養(yǎng)老金，而是領(lǐng)取國家的養(yǎng)老金。要把地區(qū)分割統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度上升為國家層級的制度，那就必須是全國統(tǒng)籌，這也是我們的法定目標(biāo)。
2007年開始制定社會保險法的時候，我就一直強調(diào)基本養(yǎng)老保險要實行全國統(tǒng)籌，只有真正成為國家層級的制度安排，才能有效維護我國勞動市場的統(tǒng)一，實現(xiàn)讓勞動者在全國范圍內(nèi)自由流動。
今年，黨中央國務(wù)院終于把這一項重大改革付諸實施，這是一個巨大的進步。我們已經(jīng)具備了基本的條件：
首先，一個最重要的條件就是大家已經(jīng)形成共識，基本養(yǎng)老金制度是國家層級的制度，全國統(tǒng)籌是我們推進改革深化關(guān)鍵的一步。有了這個共識，所有的困難都能夠解決。
第二，從2018年以來，我國建立中央調(diào)劑基金的制度。前兩年已經(jīng)按照一定的比例，把各省征繳的養(yǎng)老保險費提取三個點、四個點，變成中央的調(diào)劑金，實際上已經(jīng)把養(yǎng)老保險基金的一部分變成了全國的基金。經(jīng)過這兩三年的試點，效果是很明顯的，為走向全國統(tǒng)籌奠定了一個比較好的基礎(chǔ)。
第三，積累了信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐、養(yǎng)老保險費征繳、基金分配等經(jīng)驗，這些也為下一步全面推進養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。
更重要的是現(xiàn)在有黨中央國務(wù)院下定的決心。我相信，養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌一定會邁出堅實的步伐。伴隨著養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌，這一項最重要的社會保障制度就為走向成熟、定型奠定了很好的基礎(chǔ)。
澎湃新聞：養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌能給老百姓解決哪些后顧之憂？
鄭功成：第一，它使基本養(yǎng)老保險制度更加可靠。一是中央政府實際上充當(dāng)著擔(dān)保人；二是全國的基金讓全國的退休人員共享，風(fēng)險分散的范圍更大，財務(wù)也更加穩(wěn)定。過去，東北地區(qū)由于人口的老齡化程度偏高，養(yǎng)老基金收不抵支的局面對地方造成很大的壓力，全國統(tǒng)籌之后，各個地方的風(fēng)險會在全國范圍內(nèi)被分攤。
第二，它保證了勞動者養(yǎng)老金權(quán)益的完整性。我國的勞動力流動性高，在流動的過程中，如果養(yǎng)老保險制度沒有全國統(tǒng)籌，就有可能在不同地區(qū)的養(yǎng)老保險政策的銜接中造成養(yǎng)老金權(quán)益的流失。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，勞動者不管在哪里就業(yè)，只要是在中華人民共和國境內(nèi)，絕對不會由于流動而對養(yǎng)老金的權(quán)益造成任何的損害。
第三，可靠性和權(quán)益保障的完整性實際上解決了自由流動就業(yè)的后顧之憂，所以對整個改革而言，全國統(tǒng)籌應(yīng)該是增強制度自信的一個重要標(biāo)志。
制度的全國統(tǒng)一也意味著制度的公平
澎湃新聞：推進全國統(tǒng)籌，其實就是要做到全國一盤棋，您認為在落實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過程中，應(yīng)注意哪些方面的問題？
鄭功成：全國統(tǒng)籌當(dāng)然是全國一盤棋。制度的全國統(tǒng)一也意味著制度的公平，我們要推行下去，實際上也要盡可能防止或者避免出現(xiàn)一些風(fēng)險：
第一，各個地方的繳費基數(shù)、繳費率應(yīng)該統(tǒng)一?，F(xiàn)在全國各地繳費基數(shù)計算口徑是不統(tǒng)一的，不能有的統(tǒng)計的是具體工資數(shù)額，有的是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額，還有的是社平工資的一定比例，這樣會造成繳費基數(shù)不公平，制度的基石也就失去了公平，在繳費基數(shù)不一的條件下，全國統(tǒng)籌的價值就會大打折扣。
第二，信息系統(tǒng)、信息技術(shù)是否能支撐。全國參加養(yǎng)老保險的人數(shù)在去年底已經(jīng)超過了10億人，現(xiàn)在領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將近3億人，規(guī)模很大，還有很多參保人員處在流動狀態(tài)。如果沒有非常健全的信息系統(tǒng)來支撐的話，就不可能跟蹤一生、服務(wù)一生，甚至可能隱藏巨大的信息失準(zhǔn)、銜接不順的風(fēng)險。
第三，如何劃清楚中央和地方的責(zé)任分擔(dān)機制，如何嚴格中央和地方政府的責(zé)任是全國統(tǒng)籌的必要條件。各個地區(qū)如果只從本位主義出發(fā)，就會盡可能采取措施少繳養(yǎng)老保險費，多為本地退休老人增加養(yǎng)老金的權(quán)益，如果這樣，整個制度就將陷入到危機。所以，推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度一定要嚴肅，要重視政治紀律。
這是我擔(dān)心的幾個問題，希望在今年推進全國統(tǒng)籌的時候能夠認真地解決好這些問題，這樣改革才能夠順利推進。
澎湃新聞：第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口超2.6億人，十四五時期，全國老年人口將突破3億。隨著老齡化比例的增加，養(yǎng)老金缺口如果逐漸增加，在全國統(tǒng)籌后，您認為接下來養(yǎng)老金制度方面需要解決的問題是什么？
鄭功成：對大家的這種擔(dān)憂，我是非常理解的。我們的老齡化發(fā)展得太快，且不可逆轉(zhuǎn)。2021年65歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達到了14.2%，2021年前是7%，去年是一個轉(zhuǎn)折點，標(biāo)志著我們由輕度老齡化進入了中度老齡化。整個十四五期間，新退休的職工達4000多萬人，這意味著拿養(yǎng)老金的人越來越多，為養(yǎng)老保險制度繳費的人越來越少。如果不改革，不調(diào)整，這個制度走向崩潰那是有可能的。
但是我要強調(diào)，我研究幾十年的養(yǎng)老保險制度，到現(xiàn)在為止還沒有一個國家的法定養(yǎng)老保險制度破產(chǎn)過。我們不用擔(dān)心某一天領(lǐng)不到養(yǎng)老金，因為我們還要改革，還要優(yōu)化養(yǎng)老金制度，我的信心主要來源于以下幾個方面：
第一，我們的勞動生產(chǎn)率必定會提高，國民經(jīng)濟也會不斷增長，同時收入也會不斷增長，這也意味著通過繳費籌集的養(yǎng)老保險基金必然增加。
第二，政府對養(yǎng)老金制度的支持還沒有完全到位，還有提升的空間。
第三，現(xiàn)在基金結(jié)余仍達數(shù)萬億。即便是在這兩年因為抗擊新冠疫情減免了養(yǎng)老保險的繳費，導(dǎo)致年度收支出現(xiàn)赤字，但我們依然有4萬多億的養(yǎng)老保險基金結(jié)余，再加上全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金2萬多億，等于有6至7萬億現(xiàn)成的基金結(jié)余在這里，可以支撐很長時間。
第四，職工養(yǎng)老保險制度還有擴大覆蓋面的巨大空間。我們現(xiàn)在計算的是職工養(yǎng)老保險制度，參保繳費的人數(shù)只有2億多，而靈活就業(yè)者在2億人以上，絕大多數(shù)靈活就業(yè)的人都沒有加入職工養(yǎng)老保險，而是選擇了繳費低、養(yǎng)老金水平極低的居民養(yǎng)老保險。未來應(yīng)當(dāng)將其盡可能納入到職工的養(yǎng)老保險里，這不僅是保障勞動者未來養(yǎng)老有足夠經(jīng)濟來源的需要，也是拓寬職工養(yǎng)老保險覆蓋面，維護財務(wù)穩(wěn)定的需要。繳費的人數(shù)增加，基金來源就也增加了。
第五，現(xiàn)在提出的延遲退休年齡、提高最低繳費年限等也有利于緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力。還有現(xiàn)在幾萬億養(yǎng)老保險基金的投資運營，完全可以用來創(chuàng)造收益?？梢姡晒┪覀儾扇〉拇胧┻€有許多，這些無一例外會使基金的來源渠道更加多元。
此外，還需要改革的就是優(yōu)化我國養(yǎng)老保險制度體系的結(jié)構(gòu)，積極穩(wěn)妥地推進基本養(yǎng)老金、補充養(yǎng)老金如企業(yè)年金、職業(yè)年金，以及個人養(yǎng)老金等多層次化改革。
總之，我國的養(yǎng)老保險制度現(xiàn)在沒有財務(wù)危機，將來還有很多可供采取的措施。這就是我為什么對這個制度有信心的原因。我剛才還強調(diào)了，迄今為止，世界上沒有任何國家的法定養(yǎng)老金制度破產(chǎn)過。所以，我特別不希望一些人夸大說辭，好像養(yǎng)老保險有財務(wù)危機甚至將要崩潰，進而造成公眾的恐慌情緒或者對制度不信任，這種讓老百姓擔(dān)憂的現(xiàn)象是不良的，因為任何社會保障制度的初心使命都是給人民帶來安全感。
澎湃新聞：近日，國務(wù)院印發(fā)的《十四五國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，大力發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金，提高企業(yè)年金覆蓋率，促進和規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，推動個人養(yǎng)老金發(fā)展。這意味著什么？您如何看待第三支柱的發(fā)展？
鄭功成：國務(wù)院出臺大力發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金的政策性文件，實際上是對養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這是符合世界發(fā)展潮流的取向，當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度改革的最大共識就是多層次化。其背景有二：一是進入人口老齡化階段后，養(yǎng)老金制度如果只有一個層次的話，將來會有不可承受的壓力。二是老年人對養(yǎng)老保險制度的要求也是分層次的，要滿足不同層次的要求，就要有不同層次的制度安排應(yīng)對。
我們國家目前推動做得好一點的是職業(yè)年金。機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度以來，應(yīng)該基本上實現(xiàn)了100%的覆蓋，但是企業(yè)年金的覆蓋率可能在6%左右，這個數(shù)字非常低，必須要發(fā)展。如果不發(fā)展，就意味著企業(yè)的退休人員和機關(guān)事業(yè)單位的退休人員的養(yǎng)老金差距基數(shù)很大，未來也很難縮小。因為機關(guān)事業(yè)單位工作人員都有兩個層次基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金，企業(yè)只有一個層次基本養(yǎng)老金，沒有企業(yè)年金。因此，我一直主張要大力推動企業(yè)年金的發(fā)展，期望企業(yè)年金的覆蓋率也能夠達到美國德國50%、60%這樣的規(guī)模，變成一個適度普惠性的制度安排。
現(xiàn)在推動的個人養(yǎng)老金制度，我通常把它稱為第三個層次，這個層級是市場化的，也是個人選擇的，所以這個制度政府會鼓勵大家參加，但是它應(yīng)該遵循市場化的道路。
法定養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)能夠確保老年人退休之后生活的基本經(jīng)濟來源，如果加上職業(yè)年金和企業(yè)年金，則能夠確保退休人員過上比較有質(zhì)量的生活，如果一個人有了兩個層次，晚年生活應(yīng)該是很有保障的。個人養(yǎng)老金屬于錦上添花，有的人沒有企業(yè)年金，也可以有個人養(yǎng)老金，實際上它是加一層市場化的保障，這是設(shè)計制度的初衷。
有人主張對個人養(yǎng)老金加大稅收減免的優(yōu)惠，這可能跟我們追求的社會保障制度的公平相悖。我覺得對它要支持，但是支持的力度不宜太大，因為只有高收入階層才有可能參加個人養(yǎng)老金的人數(shù)會多一點，如果有很大的稅收優(yōu)惠，實際上會產(chǎn)生一個馬太效應(yīng)，在養(yǎng)老金三個層次中間會拉大退休人員的收入差距，因此要慎重。
我覺得法定養(yǎng)老金一定要全覆蓋，職業(yè)年金、企業(yè)年金基本覆蓋，個人養(yǎng)老金按照市場的規(guī)則來發(fā)展。保險公司應(yīng)該更多的為參保人員提供增值服務(wù)，作為一個市場來進行開辟，否則如果把它變成政策性保險，就會導(dǎo)致這項業(yè)務(wù)的異化。
養(yǎng)老育幼要統(tǒng)籌考慮，保證政策的銜接和協(xié)同
澎湃新聞：我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為迫切，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的問題是什么？如何解決？
鄭功成：現(xiàn)在有人提出來，21世紀誰為中國的老人養(yǎng)老？如果解決不好，將來是一個重大的社會問題，所以一定要更加重視發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。目前的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)在存在什么問題？我經(jīng)常把它概括為三個方面：
第一，養(yǎng)老服務(wù)的供給總量不足，同時還表現(xiàn)為有效需求不足和有效供給不足并存，這是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個現(xiàn)實格局。具體表現(xiàn)在，我國號稱有七八百萬張養(yǎng)老床位，但是其中有40%多處于空置狀態(tài)。也就是說在養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的老年人也就是三四百萬人，而現(xiàn)在全國65歲以上的老人已經(jīng)是總?cè)丝诘?4.2%，已經(jīng)在兩億人左右，三四百萬張床位有效供給的床位對兩億多的老人，很顯然總量的供給是不足的。
第二，結(jié)構(gòu)不合理。我到許多養(yǎng)老機構(gòu)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機構(gòu)里面實際上很多是低齡的健康老人，但是，機構(gòu)養(yǎng)老更要解決的是失能老人和半失能老人的護理問題，還要滿足空巢高齡老人的服務(wù)需要，目前顯然不是這種狀態(tài)。此外，進機構(gòu)養(yǎng)老的老人始終是老年人群體中的少部分，絕大多數(shù)老人是居住在家里養(yǎng)老，所以我覺得我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主攻方向要以家庭養(yǎng)老作為改善養(yǎng)老服務(wù)政策的重點。
第三，服務(wù)質(zhì)量不高。有很多的養(yǎng)老機構(gòu)沒有合格的護理人員，護理人員的收入也很低，服務(wù)質(zhì)量也不高，進而導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)的公信力也不足。有的老人盡管有購買服務(wù)的能力，但是沒有變成現(xiàn)實的消費；有的家庭子女收入不錯，但是不敢把老人送到養(yǎng)老機構(gòu)，也不敢請外面的人來為老人服務(wù)。
現(xiàn)在來講，形成了一個怪圈，很多家庭、很多老人有服務(wù)的需要，也具有相應(yīng)的支付能力，但是服務(wù)的供給不足，服務(wù)質(zhì)量不太高，大家不能信任。所以一方面是需求在持續(xù)高漲，但沒有變成有效消費，另一方面供給在不斷發(fā)展卻并沒有形成有效供給，供求方面存在著明顯脫節(jié)的效應(yīng)。
基于這樣一個局面，我覺得國家還要好好總結(jié)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)的政策，調(diào)整思路：
一是明確機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的重點是失能、半失能老人和空巢高齡老人。二是整個養(yǎng)老服務(wù)的政策一定要重視居家養(yǎng)老，這才是絕大多數(shù)老人的需求。三是一定要高度重視農(nóng)村老人。農(nóng)村老人居住分散，青壯年都到城市里面來了，農(nóng)村老人的承受能力很低，對社會資源的動員也很難，所以從地區(qū)來講，要解決農(nóng)村的老人服務(wù)保障問題，這應(yīng)當(dāng)是重中之重。為此，要加快推進養(yǎng)老服務(wù)的立法，要建立普惠型的基本養(yǎng)老服務(wù)制度，政府一定要兜住底線。
同時，能夠通過政府、社會、家庭、個人多方發(fā)生力來滿足一般老人的需求，還要支持市場化的養(yǎng)老機構(gòu)，就是能夠滿足高端老人的需求。只有多條腿走路，才能分類分層滿足老年人的需求。我還特別要強調(diào)的是，必須加大對養(yǎng)老服務(wù)的投入，過去的投入太少了，財政投入是微乎其微的，主要是福利彩票公益金有一部分投入，這是遠遠不夠的。所以要加快立法，加大投入，重塑我國養(yǎng)老服務(wù)保障的底線，抓住重點發(fā)力。
我特別希望能夠在十四五有一些明顯的成效，讓所有老年人以及所有有老年人的家庭的后顧之憂逐步地減輕，這就是民生發(fā)展取得實質(zhì)性進展的重要標(biāo)志，這個問題解決好了，老百姓的獲得感、安全感、幸福感就會大大提升，這是值得我們付出努力的。
澎湃新聞：現(xiàn)在很多年輕人不愿意生孩子，甚至都不愿意結(jié)婚，但又有些擔(dān)憂養(yǎng)老問題，您怎么看？
鄭功成：我覺得，國家、社會都要把老和小的問題統(tǒng)籌起來考慮，政策上面一定要保證它的銜接、協(xié)同。我們的生育率已經(jīng)降到1.3以下，是世界上生育率最低的國家之一。去年，凈增人口才40多萬，如果按照2016年以來的趨勢，可能明年會出現(xiàn)人口的負增長。
現(xiàn)在人們不愿意結(jié)婚、不愿意生孩子這樣的觀念我不反對，但是要用政策進行適度的引導(dǎo)，至少要使那些愿意生育的人沒有太大的負擔(dān)。如果生育孩子丟掉了工作機會，搞得家庭很困難，把父母的時間全部都占用了，那么要讓生育率回歸就很難實現(xiàn)了。對未來而言，生育下一代將不再是家庭事務(wù)，而是國之大事了，中央也已經(jīng)意識到這個問題，大家看到最近中央出臺了很多政策文件，包括發(fā)展托幼事業(yè)，地方也在延長生育女性的產(chǎn)假，但是這些政策還要統(tǒng)籌考慮。
在十四五期間，有關(guān)養(yǎng)老幼育，也包括雙減，減輕生育夫婦的負擔(dān)已經(jīng)成為政策的既定取向。如果我們對于生育小孩的人提供托育所幼兒園的服務(wù)，在義務(wù)教育階段不給家長增加繁重的負擔(dān)，同時還能夠建立兒童津貼制度以減輕家庭的負擔(dān)和壓力，我相信大家可能會更加理性地看待生育問題。
當(dāng)然，我們也不要對未來悲觀，人口均衡發(fā)展是國家既定方針，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，各種有利于促進生育的政策在密集出臺，這表明宏觀環(huán)境正在大幅度改善。我的調(diào)查也表明，很多人是有生育意愿的，只是擔(dān)心生育小孩所耗費的成本太高，所以從國家的宏觀政策來看就要考慮怎么降低育兒時間成本、經(jīng)濟成本，盡快擺脫低生育率陷阱。
此外，現(xiàn)在是高度發(fā)達的信息社會、智慧社會，將來機器人也能夠起到很大的作用，所以我對未來還是有信心的，我們能解決好這個問題。
本文標(biāo)簽：養(yǎng)老金，養(yǎng)老服務(wù)，居家養(yǎng)老，養(yǎng)老保險，社保，
本文標(biāo)題：專訪鄭功成:養(yǎng)老育幼應(yīng)統(tǒng)籌考慮,保證政策的銜接和協(xié)同
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