公建民營養(yǎng)老機構(gòu)如何解決運營問題

我國當(dāng)前老齡化程度不斷加深，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求大。在我國，公辦養(yǎng)老機構(gòu)作為政府投資興建的養(yǎng)老服務(wù)載體，擔(dān)負著 “三無”“五?！崩先说募泄B(yǎng)職能，是我國傳統(tǒng)老年人社會福利體系的“最后一道防線”。但是，目前公辦養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中逐漸出現(xiàn)管理體制僵化、產(chǎn)權(quán)不合理、功能定位不清以及服務(wù)供給低效等問題。因此，引入社會力量運營養(yǎng)老機構(gòu)的公建民營模式被認為是一種較為有效的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。養(yǎng)老機構(gòu)公建民營是指將政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)，按照市場化手段，通過訂立契約的方式，在一定時期內(nèi)委托給社會主體運營管理以提高養(yǎng)老服務(wù)績效的一種養(yǎng)老服務(wù)提供方式，是政府與社會資本合作在我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主要實踐方式之一。

一、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營政府管理機制構(gòu)建

PPP 模式 (Public Private Partnership) 即政府與社會資本合作模式，政府與社會主體在此期間形成合作關(guān)系，養(yǎng)老機構(gòu)的公建民營屬于 PPP 模式的一種實踐形式。政府擔(dān)負著提供社會性公共服務(wù)和組織社會保障的職能，養(yǎng)老機構(gòu)開展公建民營過程中政府與入住老人之間自然形成保障契約關(guān)系。新公共管理理論認為，政府提供公共服務(wù)應(yīng)該是 “掌舵”而不是 “劃槳”，強調(diào)引入市場力量，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的社會主體作為市場力量與入住老人形成市場化使用者付費的服務(wù)契約關(guān)系，由運營主體提供養(yǎng)老服務(wù)，入住老人對所享受的養(yǎng)老服務(wù)進行付費。

同時，由于公建民營過程中政府為養(yǎng)老機構(gòu)投資建設(shè)的所有權(quán)方，按照相關(guān)政策規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)需要為政府基本養(yǎng)老保障對象提供養(yǎng)老服務(wù)，此時社會運營主體與政府基本保障養(yǎng)老對象形成由政府 “保障性付費”的保障服務(wù)契約關(guān)系。本研究基于 PPP 模式及新公共管理理論，從政策視角出發(fā)以養(yǎng)老機構(gòu)公建民營政府管理政策文本為研究樣本，在明確政府、社會力量與入住老人的定位與相關(guān)關(guān)系基礎(chǔ)上構(gòu)建養(yǎng)老機構(gòu)公建民營政府管理機制 (見圖 1)，在所構(gòu)建的管理機制下，分析養(yǎng)老機構(gòu)公建民營政府的管理現(xiàn)狀。

二、存在的問題分析

1、進出機制在對社會主體進入規(guī)定方面，現(xiàn)階段我國招標(biāo)的法律法規(guī)是 1999 年頒布的 《招投標(biāo)法》，該法主要基于工程的招投標(biāo)，其招標(biāo)過程無論是對投標(biāo)人的資質(zhì)要求還是項目本身的運作方面都非常復(fù)雜，雖然在我國其他公共服務(wù)領(lǐng)域的實踐中，管理者曾經(jīng)探索以招募、競爭性談判、直接委托等方式選擇合作者，但尚未形成完整的規(guī)范和招標(biāo)程度。同時對于社會主體進入資格中的服務(wù)團隊、經(jīng)濟實力、經(jīng)驗資質(zhì)等的準入標(biāo)準設(shè)置不明確、不嚴格，由于私人部門有逐利性，對私人部門準入規(guī)定的不規(guī)范和不嚴格可能會造成運營或管理不善等問題。在對社會主體退出規(guī)定上，各地區(qū)規(guī)定均較籠統(tǒng)，沒有明確合同期滿及合同期內(nèi)社會主體退出后資產(chǎn)凈值在公私間的分配標(biāo)準。不同的資產(chǎn)凈值處理規(guī)定，對社會主體來說獲得利益不同，在各地政府政策規(guī)定中，缺乏對社會主體所得合理報酬及收益如何分享的可操作性規(guī)定，這不利于社會主體參與的積極性。

2、監(jiān)管機制在出臺的政策中，政府對社會主體的監(jiān)管方面，少部分地區(qū)規(guī)定了設(shè)施使用費金額標(biāo)準及測算考慮因素，大多數(shù)地區(qū)缺乏科學(xué)的設(shè)施使用費評估和測算標(biāo)準，政府對養(yǎng)老設(shè)施使用中的損毀、維修等的責(zé)任主體劃分缺乏細化規(guī)定，這不利于國有資產(chǎn)安全。中央民政部2015 年就提出著力培育和發(fā)展第三方評估機構(gòu)，建立第三方評估的體制機制和政策保障，使第三方評估成為政府監(jiān)管的重要抓手。但是當(dāng)前公建民營養(yǎng)老機構(gòu)政府管理政策規(guī)定中，除了上海市其余地區(qū)對社會主體的評估方面并沒有建立專業(yè)的第三方評估制度。公私合作過程中公私雙方需要科學(xué)分配風(fēng)險且建立風(fēng)險共擔(dān)機制，但在已出臺的養(yǎng)老機構(gòu)公建民營管理相關(guān)政策中，政府雖然規(guī)定了社會主體繳納風(fēng)險保障金且規(guī)定了要制定風(fēng)險防控預(yù)案，但沒有明確風(fēng)險防控預(yù)案中社會主體與政府雙方的風(fēng)險承擔(dān)與風(fēng)險分配，這不利于保障公私雙方共同利益。

3、保障機制地區(qū)雖都明確規(guī)定了政府保基本老人的床位和機構(gòu)需要優(yōu)先服務(wù)的對象，但對于預(yù)留床位的標(biāo)準除北京市之外其他地區(qū)并沒有規(guī)定，保障床位比例規(guī)定的不完善不利于較好地保障政府?；纠先说姆?wù)數(shù)量和質(zhì)量。對政府保基本老人的入住評估規(guī)定中，部分地區(qū)將公建民營養(yǎng)老機構(gòu)視為評估機構(gòu)，由機構(gòu)組織 2 名以上專業(yè)人員進行評估，同時部分地區(qū)雖規(guī)定鼓勵委托第三方進行入住評估，但是并沒有更進一步的規(guī)定，迄今為止，我國養(yǎng)老體系中缺乏規(guī)范的養(yǎng)老機構(gòu)入住評估標(biāo)準和專業(yè)的第三方評估機構(gòu)。同時，地區(qū)政府出臺的入住評估政策中僅有湖北省規(guī)定了公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)與申請人按年度簽訂服務(wù)協(xié)議，其他省市并未對這方面進行明確規(guī)定，這不利于老人入住過程中的權(quán)益保護。

4、服務(wù)機制在對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)定價的規(guī)定上，雖然當(dāng)前地方政府在公建民營養(yǎng)老機構(gòu)管理政策及養(yǎng)老機構(gòu)收費管理政策這兩類政策中都有提及，但是這恰恰使得政策出現(xiàn) “真空區(qū)”。在公建民營養(yǎng)老機構(gòu)管理政策中規(guī)定了公建民營養(yǎng)老機構(gòu)收費由政府和運營方協(xié)議規(guī)定，同時在養(yǎng)老機構(gòu)收費管理政策中因為公建民營類養(yǎng)老機構(gòu)的特殊性對其規(guī)定不明確，僅規(guī)定了公辦 (建) 民營養(yǎng)老機構(gòu)接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象的基本養(yǎng)老服務(wù)收費項目和收費標(biāo)準，政府保基本老人的收費并沒有由養(yǎng)老機構(gòu)所有權(quán)方與運營方協(xié)議確定。協(xié)議定價的定價方式若是過于靈活，沒有一定的原則和標(biāo)準，可能會出現(xiàn)尋租問題，同時也不利于政府對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的收費管理，但是當(dāng)前相關(guān)政策文本中并沒有明確規(guī)定公私協(xié)議定價時的相關(guān)準則和標(biāo)準。

三、政策建議

公建民營養(yǎng)老機構(gòu)作為一種有效彌補公辦養(yǎng)老機構(gòu)不足的公私合作養(yǎng)老機構(gòu)，不斷完善對其的管理政策和管理體系是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是促進我國養(yǎng)老服務(wù)體系不斷發(fā)展的重要組成部分。因此，對以上養(yǎng)老機構(gòu)公建民營管理政策中存在的問題提出相應(yīng)建議。

1、進出機制在對社會主體進入規(guī)定上，要科學(xué)嚴謹?shù)匾?guī)定進入條件和資格。政府應(yīng)設(shè)立由多方相關(guān)專家組成的評審委員會，由評審委員會科學(xué)設(shè)計準入評價標(biāo)準，在社會主體的進入資格方面要對養(yǎng)老機構(gòu)的社會承接主體的服務(wù)團隊、經(jīng)濟實力和經(jīng)驗資質(zhì)等方面做出明確規(guī)定。在公開招標(biāo)過程中，設(shè)置科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系和評價方法、公正透明的競標(biāo)程序。同時明確公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的功能性質(zhì)，由于公建民營養(yǎng)老機構(gòu)存在公益屬性，運營團隊最好是民辦非企業(yè) (單位) 法人，同時政府應(yīng)在資金和政策方面鼓勵非營利屬性的民辦非企業(yè)單位進入。在對社會主體退出規(guī)定方面，總結(jié)當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)公建民營的主要退出模式類型，對每種退出模式的退出情況及其應(yīng)對處理措施進行明確規(guī)定并形成退出機制，規(guī)定在公私雙方簽訂的事前合同中要明確退出事項。

2、監(jiān)管機制在政府對社會主體的監(jiān)管方面，首先政府應(yīng)完善公私合作的合同管理規(guī)定，明確公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)功能與服務(wù)范圍、價格管理、風(fēng)險分擔(dān)、違約處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，樹立契約意識，維護政府的信用。其次政府需制定良好的監(jiān)管框架，政策中應(yīng)明確對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)社會運營方的監(jiān)管范圍和各類監(jiān)管事項，根據(jù)本地實際情況規(guī)定設(shè)施使用費測算考慮因素，明確國有資產(chǎn)使用中公私雙方所承擔(dān)的責(zé)任。

此外，響應(yīng)中央的政策指導(dǎo)，建立第三方評估機制，設(shè)立科學(xué)而合理的考核指標(biāo)來評估社會主體的運營情況。在公私雙方的風(fēng)險分擔(dān)方面，政府首先需要建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系對養(yǎng)老機構(gòu)公建民營中可能存在的風(fēng)險進行評估。其次制定具體有效的風(fēng)險防控預(yù)案，明確公私雙方在合作中的風(fēng)險分擔(dān)情況和政府對運營方的風(fēng)險補貼，政府和社會主體可根據(jù)其各自的優(yōu)勢與劣勢或風(fēng)險類型進行合理的風(fēng)險分配，如公共部門可能面臨的風(fēng)險可通過社會主體的風(fēng)險保證金、退出機制等加以調(diào)控。

如果是政府信用等方面原因?qū)е律鐣黧w受損，應(yīng)規(guī)定社會主體的違約救濟權(quán)，明確爭端處理和權(quán)益救濟機制; 如果是公眾反對或不可抗力因素帶來的損失，由政府和社會主體共擔(dān)風(fēng)險; 如果是市場需求變化等市場因素帶來的風(fēng)險，以社會主體承擔(dān)為主，政府可通過政策引導(dǎo) “公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)入住率; 如果是社會主體經(jīng)營能力不足的原因，則由其獨自承擔(dān)。

3、保障機制在入住老人方面，政府首先應(yīng)該明確公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)對象即困難老人，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求，規(guī)定公建民營運營方需要為政府保障對象預(yù)留床位的數(shù)量。同時，為了保障養(yǎng)老機構(gòu)的正常運營，就困難老人對運營方進行床位補貼和運營補貼。在老人入住評估方面，設(shè)置合理的入住評估標(biāo)準，委托專業(yè)的第三方評估機構(gòu)進行評估，構(gòu)建科學(xué)的老人入住評估指標(biāo)體系，還應(yīng)明確養(yǎng)老機構(gòu)需要與入住老人簽訂服務(wù)協(xié)議并規(guī)定服務(wù)內(nèi)容，明確養(yǎng)老機構(gòu)需要承擔(dān)的責(zé)任。

4、服務(wù)機制在對公建民營養(yǎng)老機構(gòu)收費定價管理方面，在政府和運營方協(xié)議定價的規(guī)定基礎(chǔ)上，在政策文本中應(yīng)明確定價的原則和標(biāo)準以保障公私雙方的利益。同時，在養(yǎng)老機構(gòu)收費管理政策中明確建立養(yǎng)老機構(gòu)級別評價體系，實行養(yǎng)老機構(gòu)級別認定管理，對不同級別的養(yǎng)老機構(gòu)確定不同水平的養(yǎng)老服務(wù)收費標(biāo)準，將公建民營養(yǎng)老機構(gòu)納入其中。政府還應(yīng)該考慮建立獨立和權(quán)威的養(yǎng)老服務(wù)定價監(jiān)督與評價機制來防止定價中的矛盾與爭議。