養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是大勢所趨

統(tǒng)籌層次低下的養(yǎng)老保險制度，其運行質(zhì)量必將存在許多瑕疵，從而容易造成制度碎片化。例如，費率費基不盡一致，待遇水平高低不平，征繳力度不均，業(yè)務流程失范，便攜性較差，制度收效各異，存在財政風險，等等。在養(yǎng)老保險制度改革之初，盡快擴大覆蓋面和確保養(yǎng)老金發(fā)放成為當務之急。在統(tǒng)籌層次下沉的制度環(huán)境下，基金核算單位與基金統(tǒng)籌單位合二為一，征繳的責任與發(fā)放的義務相一致，由此構(gòu)成了擴大覆蓋面的強大動力，新成員的持續(xù)加入帶來源源不斷的養(yǎng)老保險費收入，支撐了基金的收支平衡，滿足了確保按時足額發(fā)放養(yǎng)老金的制度要求，為市場經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻。于是，在經(jīng)過20多年的努力探索之后，我們終于形成了一個覆蓋率超過90%、全世界覆蓋人數(shù)最多的單體養(yǎng)老保險制度。但是，統(tǒng)籌層次低下帶來的兩個最突出的問題是便攜性較差、財政風險與日俱增。一是便攜性。所謂便攜性，是指參保人在勞動力市場上自由流動時養(yǎng)老保險可隨身攜帶的方便程度。由于統(tǒng)籌層次以區(qū)縣為單位，當外出務工人員異地跨縣跨區(qū)流動時只能在原打工地退保，然后在新打工地重新參保，參保人養(yǎng)老保險權益不能連續(xù)累計計算，便攜性損失嚴重損害了參保人切身利益，成為影響勞動力市場自由流動的障礙。在我國養(yǎng)老保險剛開始試點的1995年，流動人口數(shù)量很少，僅為4758萬人，便攜性障礙的矛盾還不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，流動人口已高達3.76億人，統(tǒng)籌層次低問題亟待解決。2009年《國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》（國辦發(fā)〔2009〕66號）初步減緩了統(tǒng)籌層次低下帶來的便攜性損失。但人口流出地和流入地兩頭辦理手續(xù)仍需6個月的漫長時間，且統(tǒng)籌基金不能完全轉(zhuǎn)移，客戶體驗欠佳。對此，今年的全國兩會上還有政協(xié)委員呈交提案，呼吁社保轉(zhuǎn)續(xù)應遵循錢隨人走原則，建議社會統(tǒng)籌部分金額與繳納地解綁。二是財政風險。由于基金核算單位層次低下，相關財政部門不得不對經(jīng)濟發(fā)展水平較低、國企退休人員比較集中的地區(qū)進行一定的轉(zhuǎn)移支付。在初始階段，財政介入的規(guī)模不大，負擔并不太重。但隨著人口流動規(guī)模的擴大和異地務工人員數(shù)量的增加，人口空間分布逐漸向發(fā)達地區(qū)集聚，發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險費收入不斷增加，而欠發(fā)達地區(qū)年輕外出務工人員持續(xù)流動，養(yǎng)老保險費收入也隨之流出，基金積累逐漸減少，養(yǎng)老保險制度收入與支出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯出來。發(fā)達省份的基金收入越來越多，欠發(fā)達地區(qū)的收入越來越少，開始出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。在進入21世紀第二個10年后，我國養(yǎng)老金收不抵支的省份越來越多。為確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，中央和地方財政對有資金缺口省份進行轉(zhuǎn)移支付的力度逐年加大，財政負擔越來越沉重：1998年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金僅為24億元，到2017年創(chuàng)下8004億元的歷史新高，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌迫在眉睫。

（作者系全國政協(xié)委員、中國社會科學院大學政府管理學院特聘教授）

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